Artigo de Ricardo Paes Mamede.
O relatório “Estratégias orçamentais 2017-2021: as opções de política”, de Cabral et al. (2017)[1], avança com uma proposta de política orçamental para os próximos quatro anos. A proposta constitui uma alternativa ao Programa de Estabilidade (PE) 2017-2021 apresentado pelo governo em Abril passado. Recorde-se que o PE é uma obrigação anual de todos os Estados Membros da UE, servindo de base à apreciação das estratégias orçamentais de médio prazo de cada governo, no quadro do chamado “Semestre Europeu”[2].
A proposta alternativa de Cabral et al. assenta em três conjuntos de pressupostos, a saber:
• Desde a elaboração do PE 2017-2021 surgiram novos dados que recomendam uma actualização das previsões de evolução de algumas variáveis macroeconómicas relevantes;
• Algumas das previsões de despesa inscritas no PE parecem pouco compatíveis com a evolução expectável das variáveis correspondentes;
• Os saldos orçamentais primários (isto é, a diferenças entre receitas e despesas, excluindo juros) são considerados excessivos – tanto em termos económicos, como sociais e políticos – devendo por isso ser questionados.
Os três tipos de pressupostos referidos têm naturezas muito diferentes, sendo as suas implicações políticas também elas distintas. Irei analisá-las à vez.
1) Actualização de previsões à luz de dados recentes
No primeiro caso, trata-se da necessidade comum de rever valores de previsões macroeconómicas à luz da informação que vai ficando disponível. Os autores do relatório referem três aspectos que tornam visado rever as contas do PEC:
• o crescimento do PIB português em 2017 (e previsivelmente em 2018) acima do previsto;
• a expectativa de uma redução da taxa de juro média da dívida pública portuguesa (devido à evolução geral dos mercados financeiros, à decisão do BCE de prolongar os programa de compra de activos, à saída de Portugal do Procedimento por Défices Excessivos, ao bom desempenho da economia e das contas públicas portuguesas, a melhoria do rating da dívida da República, etc.);
• o provável aumento dos dividendos e impostos pagos pelo Banco de Portugal ao Estado Português, em resultado dos lucros obtidos com os lucros do programa de compra de activos do BCE.
Os três aspectos referidos têm um impacto positivo nas contas públicas portuguesas, tanto pelo lado da receita como da despesa, permitindo por si só conduzir uma política orçamental ligeiramente mais expansionista sem comprometer as metas orçamentais previstas (no seu conjunto, o impacto esperado no saldo orçamental é de algumas décimas de percentagem do PIB). Dado o carácter incontroverso deste tipo de exercício de revisão de previsões, a natureza sempre incerta das previsões económicas, bem como o impacto modesto destas alterações na orientação global da política orçamental, não irei dedicar aqui mais espaço à discussão destas questões.
2) Implausibilidade de algumas previsões de despesa
Mais relevante é o segundo tipo de pressupostos em que se baseia o relatório sob análise. Os autores questionam a credibilidade das previsões do PE 2017/2021 no que respeita à evolução de algumas rúbricas de despesa pública, destacando dois itens relevantes: os consumos intermédios e a despesa salarial.
No que toca aos consumos intermédios, o governo prevê que o seu peso no PIB caia de 5,6% em 2017 para 5% em 2021. Isto corresponde a um crescimento nominal acumulado de 3% ao longo de quatro anos, o que contrasta com a expectativa de um aumento geral dos preços ao consumidor de cerca (i.e., inflação) de 7% no período. Por outras palavras, o governo espera reduzir em termos reais os níveis de consumos intermédios do Estado no médio prazo.
Esta é uma evolução aparentemente desejável, indo ao encontro da ideia frequentemente propalada sobre a necessidade de reduzir “as gorduras do Estado”. É indiscutível a existência de elementos de desperdício, mais ou menos deliberado, em algumas áreas da gestão de serviços públicos, sendo possível e desejável obter poupanças através de medidas de racionalização e simplificação dos serviços, bem como do reforço de mecanismos de monitorização e prestação de contas. Importa porém ter presente – e o relatório fá-lo de forma clara – que a expectativa sobre os ganhos de eficiência a obter por qualquer exercício de revisão de despesa em consumos intermédios torna-se modesta quando se constata um simples facto: cerca de 70% do total da aquisição de bens e serviços da Administração Central dizem respeito ao sector da saúde.
É certo que o sector da saúde é especialmente vulnerável a práticas de sobrefacturação, dados os conhecimentos especializados envolvidos e o que está em causa com estes gastos (ou seja, a vida e o bem-estar das pessoas), o que torna recomendável uma atenção permanente aos critérios de gestão utilizados por quem administra o sector. No entanto, importa ter presente que a área da saúde tem sido caracterizada por um subfinanciamento crónico, que se reflecte no avolumar de atrasos nos pagamentos a fornecedores, apesar das regularizações extraordinárias que têm tido lugar ao longo dos anos.
A conclusão é óbvia: é difícil reduzir significativamente a despesa do Estado com consumos intermédios sem reduzir o orçamento da saúde; e é improvável que se consiga reduzir o orçamento da saúde sem degradar (ainda mais) os serviços públicos e/ou sem aumentar (ainda mais) a dívida do sector. Isto conduz os autores do relatório a defender, convincentemente, a necessidade de reforçar os recursos previstos para o sector da saúde, o que implica aceitar uma estabilização – e não a redução – das despesas em consumos intermédios da Administração Pública.
O segundo domínio de despesa pública cuja evolução prevista no PE é questionada por Cabral et al. diz respeito às despesas com salários da função pública. O governo prevê um crescimento nominal acumulado das despesas com pessoal de 4,9% para 2017-2021 – mais uma vez, um valor que fica claramente aquém da inflação prevista para o conjunto do período (cerca de 7%). Isto corresponde a uma redução do peso dos salários da Administração Pública no PIB de 11,1% em 2017 para 10% em 2021.
Ora, é difícil conceber uma evolução das despesas salariais em linha com o que se encontra inscrito no PE 2017-2021, se assumirmos que os salários deverão crescer em linha com a inflação e que a partir de 2018 serão descongeladas as progressões das carreiras da Função Pública (conforme consta do programa de governo). Mantendo estes pressupostos, uma tal redução real da despesa salarial do Estado só seria possível com uma redução significativa do número de funcionários públicos. Importa, porém, notar que:
• Portugal é já hoje um dos países da OCDE onde a percentagem do emprego público no emprego total é menor;
• o número de reformas antecipadas de funcionários públicos tem vindo a desacelerar fortemente nos anos mais recentes;
• em parte pelas razões anteriores, o ritmo de redução do número de funcionários tem ficado aquém do que havia sido anunciado nos documentos programáticos do governo anterior e do actual; e
• embora o governo se tenha comprometido perante as instituições europeias em prosseguir com a redução no número de funcionários públicos até 2021, apenas indicou o sentido da evolução e não o seu ritmo, apontando apenas para uma taxa de novas entradas por cada saída “inferior a um”.
Por conseguinte, embora excluindo a possibilidade de aumentar o número de funcionários públicos, os autores do relatório propõem uma redução mais ligeira das despesas com pessoal para 10,8% do PIB em 2021 (em vez dos 10% previstos pelo governo). Isto equivale a um crescimento nominal de 10,3% (em vez dos 4,9% do governo), permitindo acomodar a actualização dos salários de acordo com a inflação, bem como as promoções decorrentes do descongelamento das carreiras da Função Pública.
Em suma, a menos que se considere que os funcionários públicos devem ver reduzido o seu poder de compra nos próximos anos e/ou que se deve prolongar o já longo congelamento das progressões (pondo definitivamente em causa o sentido da avaliação de desempenho e a lógica de carreiras na Administração Pública), também esta proposta dos autores do relatório parece sensata.
3) Evitar saldos primários excessivos
O terceiro pressuposto em que assenta o relatório de Cabral et al. diz respeito à intenção do governo, de acordo com o que consta do PE 2017-2021, de obter saldos primários crescentes nos próximos anos, passando de 2,2% em 2016 para 4,8% em 2021.
Para se perceber o alcance deste objectivo reafirmado pelo governo vale a pena ter presente que:
• nunca na história da democracia portuguesa se atingiram saldos primários tão elevados; e
• não houve um único país da UE que, nas últimas duas décadas, tenha mantido saldos primários tão elevados no contexto de taxas de crescimento económico como as que se esperam para Portugal nos próximos anos[3].
É um facto que a experiência histórica não permite, por si só, tirar conclusões definitivas sobre a possibilidade, ou a desejabilidade, da estratégia orçamental que o governo afirma pretender seguir. Ainda assim, a análise do passado permite-nos suspeitar que uma trajectória como a prevista enfrentaria obstáculos consideráveis do ponto de vista político e social. Mais ainda, exige que questionemos os objectivos que estão na base de uma trajectória tão pouco comum.
Para analisar este último aspecto vale a pena considerarmos as consequências dos objectivos orçamentais indicados sobre as grandes rúbricas do Orçamento de Estado, começando por constatar algo que nem sempre está presente nos debates sobre o tema: o peso das despesas e das receitas do Estado português são já hoje significativamente inferiores às da média da zona euro quando medidas em percentagem do PIB (38,9% para 42,1% no caso da despesa corrente; 45,1% para 47,8% no caso da despesa total; e 43,1% para 46,3% no caso da receita total – ver quadro abaixo).
De acordo com o previsto no PE, no final de 2021 a despesa corrente primária do Estado português representaria 35,5% do PIB. Isto significaria aumentar ainda mais a distância face à média da zona euro. Por outras palavras, medido em percentagem do PIB, o esforço do Estado português na provisão de protecção social e de serviços públicos tornar-se-ia ainda mais distante da média da zona euro. Também a receita total do Estado diminuiria em percentagem do PIB, afastando-se ainda mais da média da UE, reflectindo um menor esforço contributivo no financiamento dos serviços do Estado.
Valor das principais rúbricas orçamentais em percentagem do PIB
| Zona euro em 2016 | Portugal em 2016 | Previsão PE para 2021 | |
|---|---|---|---|
Despesa corrente primária | 42.1% | 38.9% | 35.5% | Despesa total | 47.8% | 45.1% | 41.7% | Receita total | 46.3% | 43.1% | 42.9% |
Fontes: AMECO e PE 2017-2021
Em suma, a estratégia orçamental contida no PE 2017-2021 consubstancia uma intenção de reduzir a capacidade do Estado português para providenciar protecção social, serviços púbicos e redistribuição do rendimento e da riqueza, afastando Portugal do padrão observável nas sociedades mais desenvolvidas da Europa.
Mas não é tudo. O facto de o PE prever que a despesa pública caia marcadamente mais do que a receita (em percentagem do PIB) significa não apenas a prossecução de um modelo de desenvolvimento questionável, como implica também a adopção de políticas orçamentais anuais que penalizam o crescimento da actividade económica e do emprego. Além disso, como se viu no ponto anterior, o cumprimento das metas orçamentais inscritas no PE 2017-2021 implicaria restringir a despesa em consumos intermédios e em salários a um ponto que inviabilizaria o regular funcionamento do serviço nacional de saúde e a normalização das relações laborais na função pública.
Faz pois sentido a afirmação dos autores do relatório de que a estratégia orçamental inscrita no PE 2017-2021 é economicamente indesejável, e social e politicamente insustentável. Faz também sentido a sua proposta de adopção de metas mais razoáveis para as variáveis orçamentais, em particular para o défice primário nos próximos quatro anos (ou seja, atingir 3,6% do PIB em 2021, em vez de 4,9%, conforme prevê o PE). Note-se que, ainda assim, estaríamos perante uma trajectória raramente observada, seja em Portugal ou noutros países. Em qualquer caso, a maior folga orçamental proposta por Cabral et al. permitiria acomodar um maior aumento das despesas com pessoal (progressões e actualização salarial, mas não volume de emprego público nem carreiras), de consumos intermédios (em particular na saúde), prestações sociais e investimento público, acompanhado de um ligeiro desagravamento fiscal[4].
O futuro da ‘Geringonça’ nas mãos das lideranças europeia
A proposta de Cabral et al. faz sentido, mas existe um senão: a revisão das metas orçamentais exige uma negociação com a Comissão Europeia em 2018, sem a qual Portugal estaria em incumprimento das regras da UE. Por outras palavras: aquilo que parece razoável (ainda que não particularmente ambicioso) na gestão orçamental é incompatível com as restrições orçamentais impostas pelas instituições comunitárias.
É provável que encontremos aqui a explicação para as previsões do PE 2017-2021: o governo propõe aquela estratégia orçamental de médio prazo não porque a considera adequada ou realista, mas porque sem ela estaria a anunciar desde já que não pretende cumprir com as regras vigentes. De facto, quando se analisam em pormenor os valores inscritos no PE 2017-2021 percebemos que eles permitem cumprir à risca as principais metas exigidas pelas regras europeias em vigor, ou seja: reduzir anualmente o rácio da Dívida Pública sobre o PIB a um ritmo de 1/20 da diferença entre o seu valor actual e 60% do PIB[5]; e atingir um saldo estrutural primário[6] de 0,25% do PIB em 2021. Qualquer estratégia orçamental menos restritiva, ainda que mais realista e/ou adequada à situação portuguesa, põe em causa as metas regulamentares.
É razoável assumirmos que o governo tem consciência da provável incompatibilidade entre as metas que inscreveu no PE 2017-2021 e uma política orçamental que vise normalizar a situação do serviço nacional de saúde e as relações laborais na função pública. O governo terá optado por anunciar aquela estratégia orçamental de médio-prazo de modo a evitar entrar em confronto com as autoridades europeias – o que teria consequências incontornáveis e imediatas para o desempenho da economia portuguesa. No entanto, a contradição entre os objectivos estabelecidos no PE e as orientações políticas assumidas pelo governo arrisca-se a tornar-se visível a breve trecho – o que, por sua vez, teria consequências incontornáveis e imediatas nos equilíbrios políticos actuais.
O relatório de Cabral et al. apresenta uma saída possível para o dilema acima descrito, que passa pela alteração das metas orçamentais de médio prazo estabelecidas para a economia portuguesa. De acordo com as regras em vigor, em 2018 haverá lugar a uma revisão das metas para os vários países da UE, defendendo os autores do relatório que o objectivo de médio prazo para o saldo estrutural primário deveria baixar de +0,25% para -0,5% do PIB. De acordo com os cálculos apresentados, esta alteração seria suficiente para acomodar as propostas alternativas de política orçamental anteriormente discutidas (permitindo ao mesmo tempo respeitar também a meta relativa ao ritmo de redução do rácio da dívida). Os autores notam ainda que a viabilização da estratégia orçamental alternativa que propõem beneficiaria de alguma forma de reestruturação da Dívida Pública portuguesa, que permitisse reduzir a despesa anual com juros.
Parece assim que estamos de regresso ao que no passado intitulei de “Triângulo das Impossibilidades da Política Orçamental”[7]. Ou seja, nas condições actuais, não é possível ao Estado português prosseguir simultaneamente os seguintes três objectivos: cumprir a regras orçamentais; pagar a dívida pública nos termos actualmente previstos; e preservar um Estado Social típico de uma sociedade desenvolvida.
No entanto, a viabilidade da actual solução governativa parece passar precisamente por contornar aquela suposta impossibilidade. De facto, o PS já deixou várias vezes claro que não pretende entrar em confronto com as regras e as autoridades da UE, enquanto PCP e BE não estarão dispostos a aceitar uma degradação maior dos serviços públicos em Portugal. Contornar o “Triângulo das Impossibilidades” exige que se ponham em causa os seus pressupostos. Na situação actual isto significa conseguir alterar significativamente as condições de pagamento da dívida pública e/ou reduzir a exigência das metas orçamentais de OMP – o que depende, em ambos os casos, da vontade política das lideranças da UE e dos Estados Membros mais influentes. Veremos até quando os poderes europeus estão dispostos a tolerar a existência da ‘Geringonça’.
Notas:
[1] Ricardo Cabral, Luís Teles Morais, Paulo Trigo Pereira e Joana Andrade Vicente, “Estratégias orçamentais 2017-2021: as opções de política”,
Policiy Paper 10, Instituto de Políticas Públicas, 21 de Setembro de 2017.
[2] Ver http://www.consilium.europa.eu/pt/policies/european-semester/.
[3] A intenção de fazer subir os saldos orçamentais para os níveis inscritos no recente PE 2017-2021 não é nova, sendo uma constante nas
estratégias orçamentais de médio-prazo desde os tempos do governo anterior. Também a crítica aqui apresento também não é nova, como se pode
ver neste texto sobre o Documento de Estratégia Orçamental para 2014-2018: http://ladroesdebicicletas.blogspot.pt/2014/05/o-triangulo-das-
-impossibilidades-da.html.
[4] Assume-se que uma despesa mais elevada conduza a um maior crescimento do PIB no período em análise, contribuindo assim cumprir
as metas orçamentais para o saldo global e a redução dívida.
[5] Por exemplo, se o país tem num ano uma dívida que representa 130% do PIB no ano seguinte terá de reduzir este rácio em pelo menos
(130%-60%)/20=3,5%. Ou seja, no próximo ano o rácio da dívida sobre o PIB terá de ser inferior a 126,3%.
[6] Trata-se de uma variável não directamente observável (e teoricamente questionável), que tem de ser calculada por métodos estatísticos,
e que corresponde à diferença entre receitas e despesas, excluindo juros, num cenário hipotético em que a economia estivesse a funcionar no
pleno das suas capacidades.
[7] Ver, por exemplo, aqui: http://ladroesdebicicletas.blogspot.pt/2014/05/o-triangulo-das-impossibilidades-da.html