Artigo de Eugénio Rosa.
A ADSE abrange atualmente mais de 1,2 milhões de portugueses, e o seu numero não tem diminuído como mostram os dados dos dois quadros seguintes retirados do Plano de Atividades da ADSE para 2016
Quadro 1 – Numero de beneficiários da ADSE – 2013-2015
FONTE: Relatório de Atividade da ADSE – 2014
Apesar da lei atual permitir a saída livre dos trabalhadores e aposentados que descontam para a ADSE, mesmo assim a esmagadora maioria mantém-se na ADSE. E isto porque considera um seu direito e um benefício importante. Aqueles que defendem que se faça um referendo para saber se os trabalhadores e aposentados querem a continuação da ADSE, certamente a manutenção maciça dos trabalhadores na ADSE quando é a livre a saída, é a prova que eles querem a continuação da ADSE, e é o melhor referendo que se pode fazer.
Em 2012, renunciaram à ADSE 200 titulares (os que pagam quota); em 2013, foram 319; em 2104, ano do aumento brutal do desconto, as renúncias de titulares subiram para 1614; e, em 2015, baixaram apenas para 664 titulares. Muitos dos que renunciaram à ADSE, já meteram requerimento ao ministro da Saúde para se inscreverem de novo, não tendo obtido autorização pois, por lei, a saída é livre, mas reinscrição não é permitida.
A ADSE NÃO É UM SEGURO DE SAÚDE POIS, CONTRARIAMENTE AOS SEGUROS PRIVADOS, A ADSE ASSENTA NA SOLIDARIEDADE INTERPROFISSIONAL E INTERGERACIONAL
Diferentemente de um seguro de saúde, a contribuição para a ADSE é proporcional ao rendimento de cada beneficiário titular(trabalhador ou aposentado): quando maior é o rendimento maior é a contribuição da ADSE. O quadro 2, mostra isso.
Quadro 2 – Repartição dos beneficiários titulares por escalões de valor da contribuição
FONTE : Relatório de Atividades da ADSE – 2014
Portanto, 54.829 contribuem com uma quotização mensal entre 0€ e 20€, a maioria dos beneficiários contribuem com entre 20€ e 40€, e existiam 59.492 beneficiários que contribuíam mensalmente com mais de 100€. Segundo o Relatório de Auditoria do Tribunal de Contas a quotização mensal varia “entre 0,37€ e 553,56€, com uma média de 57,64€, o que faz da ADSE um sistema solidário e inclusivo” (pág. 24). E os direitos de todos são iguais. Portanto, a ADSE não tem nada a haver com o seguro de saúde privado.
Mas não é apenas por esta razão. Observem-se os dados dos quadros 3 e 4.
Quadro 3 – Custo médio por beneficiário de acordo com escalão etário
Regime convencionado –Relatório de Atividades de 2014
No regime convencionado, o custo médio por beneficiário com idade superior a 80 anos – 624,45€ em 2014 – é 3,3 vezes superior aos custo médio com um beneficiário com idade entre os 20 e 30 anos (189,02€). E não é por esta razão que o beneficiário com mais de 80 anos tem de pagar ou mais ou é expulso da ADSE como acontece nos seguros privados.
Idêntica situação se verifica em relação ao regime livre como mostram os dados do quadro 4
Quadro 4 – Custo médio por beneficiário de acordo com escalão etário
Regime livre –Relatório de Atividades da ADSE de 2014
No regime livre, em que o beneficiário pode escolher o prestador de saúde, paga adiantadamente o que este pede, e depois é reembolsado apenas numa parcela previamente fixada pela ADSE, também o custo médio com os beneficiários de idade superior a 80 anos (616,81€) é muito superior ao custo médio que a ADSE suporta com os beneficiários de idade inferior a 20 anos (apenas 156,5€, ou seja, menos 3,9 vezes). E também não é por esta razão que os beneficiários com mais de 80 anos têm de pagar uma contribuição mais elevada, ou são expulsos da ADSE.
É também por todas estas razões que a ADSE se diferencia dos seguros de saúde privados. Contrariamente ao que sucede neste, a ADSE assenta na solidariedade interprofissional e na solidariedade intergeracional, portanto características que a diferencia dos seguros de saúde
A ADSE É UM DIREITO DOS TRABALHADORES DA FUNÇÃO PÚBLICA, POR ESSA RAZÃO O SEU ÂMBITO É APENAS OS TRABALHADORES DA FUNÇÃO PÚBLICA ATIVOS E APOSENTADOS
A própria Comissão nomeada pelo Governo (Despacho n.º 3177-A/2016 do ministro da Saúde) reconhece no seu relatório (Versão Preliminar) que divulgou para debate público, que a ADSE enquadra-se no estatuto laboral dos trabalhadores da Função Pública, portanto é um direito dos trabalhadores da Função Pública (pág. 3 e 20 do documento divulgado pela comissão- ver nosso estudo de 5.6.2016). Daqui decorrem várias consequências/princípios que não podem ser ignorados.
A 1ª consequência é que o âmbito da ADSE é apenas e somente os trabalhadores da Função Pública. Por isso não tem qualquer justificação nem razão aqueles que exigem o seu alargamento a outros setores, ou mesmo à toda a população como fez Assunção Cristas do CDS. Ninguém exige que o complemento de reforma que a PORTUCEL/Soporcel atribui aos seus trabalhadores, ou que qualquer banco pague aos seus trabalhadores, seja alargado a toda a população. Exigir isso seria absurdo.
Para além disso, e contrariamente ao que muitos afirmam, incluindo o próprio Tribunal de Contas, a sustentabilidade da ADSE não depende apenas do seu alargamento a outros setores. O seu alargamento levaria mesmo à destruição da ADSE tal como existe atualmente. E isto por várias razões. A primeira razão, é porque a ADSE não é um seguro de saúde. Os seus titulares – trabalhadores e aposentados da Função Pública – pagam, não um valor fixo como sucede em qualquer seguro de saúde, mas sim uma quota proporcional ao vencimento recebem (na ADSE a quota paga pelos seus titulares varia entre 0,37€ e 553,36€ segundo o Tribunal de Contas), portanto a ADSE baseia-se na solidariedade interprofissional. Depois, à medida que idade aumenta e os custos de saúde crescem (segundo a ADSE, em 2014, a despesa com saúde por beneficiário com idade entre os 20 e os 30 anos foi de 165,43€, enquanto a de um beneficiário com mais de 80 anos atingiu 616,81€, ou seja, 3,7 vezes mais) e apesar disso, a quotização não aumenta nem o beneficiário é expulso como acontece com os seguros de saúde, portanto a ADSE também se baseia na solidariedade intergeracional. A segunda razão, que é esquecida por quem defende o alargamento, é que a sustentabilidade da ADSE também resulta do facto da remuneração média mensal na Administração Pública ser muito superior à do setor privado (em Out.2015, era de 1.618,5€, no setor privado é pouco superior a metade). E isto porque 354.599 trabalhadores da Administração Pública (48,7% do total), terem o ensino superior (Licenciatura, Mestrado, Doutoramento), portanto são mais qualificados e por isso têm direito a uma remuneração mais elevada, enquanto a nível do país a percentagem de trabalhadores com o ensino superior é inferior aos 20% (nos 20% estão incluídos os trabalhadores da Função Pública, o que significa que sem estes a percentagem no setor privado é menor). Portanto, a abertura da ADSE à restante população com remunerações mais baixas como alguns defendem, levaria inevitavelmente à sua destruição tal como é atualmente. A terceira razão, é que o seu alargamento a toda a população, como a direita defende, determinaria a sua rápida transformação, por um lado, num grande seguro de saúde muito semelhante aos já existentes de gestão privada e, por outro, num instrumento de corrosão e destruição do SNS pois o que está na mente dos defensores é o fortalecimento do setor privado da saúde para concorrer com o SNS, e assim transformar este no SNS dos pobres.
A 2ª consequência resulta do facto da ADSE ser um direito dos trabalhadores da Função Pública e enquadrar-se no seu Estatuto laboral, por isso o Estado nunca se poderá desresponsabilizar do seu funcionamento.
A 3ª consequência, é a seguinte: Como consta do Relatório de Auditoria 3/2016 do Tribunal de Contas (pág. 41), sendo a ADSE financiada apenas pelos descontos dos trabalhadores e aposentados da Função Pública, o dinheiro da ADSE não pode ser apropriado pelo Estado, nem desviado para outros fins; tem de ser utilizado em exclusivo beneficio de quem desconta, o que não acontece atualmente; para além disso, quem financia a ADSE têm o direito de participar na gestão e na fiscalização da ADSE, o que também não acontece neste momento.
Portanto, qualquer “solução” para a ADSE tem que respeitar estes três princípios que decorrem do facto da ADSE se enquadrar no Estatuto laboral dos trabalhadores da Função Pública e ser um direito deles.
A ADSE ATRAI O APETITE DOS GRUPOS PRIVADOS DE SAÚDE
O quadro 5, com dados do Plano de Atividades da ADSE para 2016, mostra de uma forma sintética e clara por que razão a ADSE atrai os apetites de grandes grupos privados.
Quadro 5- Receitas e despesas da ADSE no período 2010-2016
Os dados do quadro, divulgados pela ADSE, permitem tirar algumas conclusões importantes e também ficar a saber por que razão os grandes grupos privados de saúde assim como capital financeiro (seguros de saúde) estão tão interessados na ADSE. No período 2010-2016, a ADSE movimentou 4.016,16 milhões €, o que é muito dinheiro. Neste período a despesa da ADSE com o “regime convencionado”, despesa essa faturada principalmente pelos grandes grupos privados de saúde, atinge 2.013,7 milhões € e com o “regime livre”, também receita de privados, soma 933,8 milhões €. Durante este período, os “descontos “ dos trabalhadores e dos aposentados para a ADSE atingem 2.621,3 milhões €.
ENQUANTO A ADSE FOR UMA DIREÇÃO GERAL, OS TRABALHADORES E OS APOSENTADOS DA FUNÇÃO PÚBLICA NÃO TERÃO QUALQUER CONTROLO DO DINHEIRO QUE DESCONTAM
Como mostram também os dados do quadro 4, a partir de 2014 (inclusive) o valor dos descontos feitos nas remunerações dos trabalhadores e nas pensões dos aposentados foi sempre superior à despesa total da ADSE. Este facto tem determinado elevados saldos positivos, o que mostra que as contribuições dos trabalhadores e aposentados são excessivas. Segundo o Plano de Atividades da ADSE para 2016, a ADSE acumulou, no período 2014-2016, 469,24 milhões € de saldos positivos. Este dinheiro não está na ADSE mas sim nos cofres do Estado, sendo utilizado pelo governo como ele quer, portanto uma parte dele já “voou”. E isto porque a ADSE é uma direção geral sem autonomia financeira, faz parte da administração direta do Estado, por isso o governo tem poder para utilizar os seus dinheiros como quiser e de acordo com as suas necessidades (a ADSE nem pode utilizar os seus saldos para pagar compromissos sem despacho do governo conforme consta na pág. 6 do Relatório do Tribunal de Contas, os quais não são incorporados nas suas contas como refere o Tribunal de Contas na pág. 5 do seu Relatório). É tudo isto e muito mais o que se tem verificado na ADSE como provou a auditoria feita pelo Tribunal de Contas. Por ex., o governo tem utilizado os saldos da ADSE para financiar o Serviço Regional de Saúde da Madeira, e para financiar os governos regionais da Madeira e dos Açores segundo o Tribunal de Contas. Os dados da própria ADSE constantes do quadro 1 confirmam isso. Assim, em 2015, a ADSE pagou aos hospitais públicos da Madeira 29,8 milhões € e, em 2016, prevê-se que pague pelo menos 6,4 milhões €.O diretor geral da ADSE afirma que esse pagamento foi feito com saldos atrasados, mas não prova, até porque há uma diferença grande entre o saldo acumulado atual que devia estar na ADSE e o que está como se conclui rapidamente do quadro 1 construído com dados da própria ADSE. A ADSE continua a pagar os medicamentos na Madeira que deviam ser pagos pelos Serviços Regionais de Saúde como acontece com o SNS no Continente assim com paga também um conjunto de despesas que não deviam ser suportadas pela ADSE como consta da pág. 11 do Relatório de Auditoria 3/2016 do Tribunal de Contas. Para além disso, o governo da República (do país) tem permitido que os governos regionais se apropriem dos descontos feitos nas remunerações e nas pensões dos trabalhadores e aposentados da Madeira e dos Açores. Segundo o Tribunal de Contas os governos regionais já se apropriaram de 24,8 milhões € de descontos, o que determina que as despesas com saúde dos trabalhadores e aposentados das regiões da Madeira e dos Açores estejam a ser apenas pagas com os descontos dos trabalhadores e aposentados do Continente. Mas há muito mais no Relatório de auditoria do Tribunal de Contas. É uma gestão desastrosa e irresponsável, de que é exemplo dividas à ADSE que nem eram registadas na contabilidade (portanto, não sendo registadas eram perdidas), a contabilidade da ADSE não cumpre o principio de especialização do exercício, etc., segundo o Tribunal de Contas, que lesa os trabalhadores e aposentados, pois são prejuízos que estão ser pagos com o seu dinheiro, já que eles são atualmente os únicos financiadores da ADSE, mas que eles não têm qualquer controlo.
Em 2016, a ADSE prevê gastar com o “regime convencionado” e com o “regime livre” 488,1 milhões €, ou seja, mais 8,3% do que em 2015, portanto, uma subida muito superior ao aumento dos salários dos trabalhadores e das pensões dos aposentados da Função Pública. Esta despesa da ADSE vai financiar fundamentalmente grandes grupos privados da saúde. Segundo dados da ADSE, em 2015, 20 grandes grupos privados da saúde receberam da ADSE 225,7 milhões €, o que correspondeu a 70,4% da despesa do “regime convencionado” desse ano. Só o grupo Luz Saúde, controlado por um grupo chinês, faturou 75 milhões €; o grupo Jose Mello Saúde 32,6 milhões €, o grupo Lusíadas Saúde 26 milhões €, e o grupo Trofa da Saúde 23,5 milhões €. A ADSE tem sido uma “mina” para os grandes grupos privados da saúde. E a pergunta que naturalmente se coloca é esta: Como é que são feitos os contratos/convenções que a ADSE tem com estes grandes grupos privados de saúde? Como são estabelecidos os preços que a ADSE tem de pagar? Serão da mesma forma como são fixados nos contratos programas assinados entre os Hospitais Públicos e o Estado? Que controlo existe para que os prestadores privados interessados em faturar o máximo não “impinjam” exames desnecessários ou próteses em que o critério de escolha seja o preço mais elevado? Os trabalhadores e os aposentados da Função Pública que pagam a ADSE com os seus descontos nada sabem, porque não lhes prestam contas. Nem o conselho consultivo da ADSE previsto na lei em que participam representantes sindicais funciona (já não se reúne há muitos anos e não é dada qualquer justificação). E isto continuará a acontecer enquanto a ADSE for uma direção geral, porque nada na lei obriga uma direção geral a prestar contas aos beneficiários, mesmo que sejam estes os únicos financiadores. Entre 2015 e 2016, segundo o Plano de Atividades da ADSE (ver quadro), os custos com a Administração aumentam de 7,8 milhões € para 12,7 milhões €, ou seja, em 62,8%. Porquê? Ninguém sabe. Mas esta despesa é paga também com os descontos dos trabalhadores e aposentados.
Assim, quem defende a manutenção da ADSE como direção geral está, objetivamente, a defender este tipo gestão, paga com dinheiro dos trabalhadores e aposentados, em que eles não têm qualquer controlo. É isso que tem de ter presente. Enquanto a ADSE for uma direção geral os trabalhadores e aposentados não terão qualquer controlo sobre a forma como são geridos os seus dinheiros. É por isso que defendemos que a ADSE não se deve manter como direção geral
A TRANSFORMAÇÃO DA ADSE NUMA MUTUA, COMO ALGUNS DEFENDEM, PERMITIRIA QUE A ADSE FOSSE FACILMENTE CAPTURADA POR UM GRUPO DE INTERESSES PRIVADO
A transformação da ADSE numa mútua permitiria que um grupo, financiado pelos grupos privados de saúde, se apoderasse facilmente do controlo da ADSE (a capturasse), utilizando-a depois em seu proveito. É por esta razão que temos defendido que a ADSE não se deve ser transformada numa associação mutualista. O que aconteceu no Montepio onde um grupo se apoderou da suas administração, e aproveitando o poder que resulta desse controlo se eternizar e passa a administração aos amigos, levando a cabo um gestão megalómana e desastrosa que já delapidou mais de 754 milhões € de poupanças dos associados, causando grandes dificuldades à sobrevivência do Montepio e que, para além de destruir valor destruiu também um património de confiança construído ao longo de mais de 150 anos, é um exemplo a ter sempre presente, e a não permitir que se repita na ADSE.
O modelo mais adequado para a ADSE é, a nosso ver, o de um Instituto Público de gestão participada, com total controlo dos representantes dos trabalhadores e aposentados, mas também com participação do Estado para o responsabilizar e evitar que a ADSE seja capturada pelos grupos privados da saúde ou por qualquer outro grupo de interesses. Isto para dar segurança aos beneficiários e porque, segundo a própria comissão nomeada pelo governo, “o Estado não se poderá retirar completamente do acompanhamento e monitorização da ADSE” (pág. 3 da Versão Preliminar), já que a ADSE faz parte do Estatuto laboral dos trabalhadores da Função Pública. Mas terá de ser um Instituto Público com características muito diferentes dos existentes, que enfermam de muitos males graves, de que é exemplo o INAC, agora ANAC (os vencimentos dos administradores subiram escandalosamente) o que exige inovação legislativa permitida pela própria Lei quadro dos Institutos Públicos.
A ADSE DEVE SER UM INSTITUTO PÚBLICO DE GESTÃO PARTICIPADA, MUITO DIFERENTE DOS EXISTENTES, O QUE EXIGE INOVAÇÃO LEGISLATIVA
O artº 47 da Lei 3/2004 (Lei quadro), dispõe sobre os Institutos de gestão participada o seguinte: “Nos institutos públicos em que, por determinação constitucional ou legislativa, deva haver participação de terceiros na sua gestão, a respectiva organização pode contemplar as especificidades necessárias para esse efeito, nomeadamente no que respeita à composição do órgão directivo”; portanto, a própria lei admite que por determinação legislativa se possa contemplar especificidades para garantir a participação dos beneficiários titulares (trabalhadores e aposentados) que são os únicos financiadores. O próprio Tribunal de Contas na pág. 13 do seu Relatório de Auditoria defende “ a participação dos quotizados da ADSE na sua governação, ao nível de decisões estratégicas e do controlo financeiro (ex.; aprovação dos planos e relatórios de atividades e de documentos de prestação de contas) assegurando, também, o direito de veto sobre todas as decisões que possam afetar a sustentabilidade no curto, medio e longo prazo, e sobre a aplicação dos excedentes”.
Os órgãos de um Instituto Público sem ser de gestão participada são: um conselho diretivo (artº 3) constituído por três membros; um conselho consultivo sem poderes efetivos de fiscalização (é um mero órgão de consulta, de apoio ao conselho diretivo segundo o artº 29º), e um fiscal único que é o órgão de fiscalização (artº. 26º). É evidente que esta estrutura orgânica não serve porque os trabalhadores e aposentados da Função Pública continuariam a não ter qualquer controlo efetivo sobre a ADSE e sobre a aplicação dos seus dinheiros. A acontecer isso, poderia até ser mais grave que uma direção geral, pois o Instituto Público como tem autonomia financeira, o que não sucede com uma direção geral, o conselho diretivo do Instituto poderia ter uma gestão que não acautelasse o dinheiro e os interesses dos beneficiários, podendo ser presa de interesses estranhos aos trabalhadores e aposentados da Função Pública. É por estas razões que consideramos que a solução é um Instituto Público de gestão participada com controlo dos trabalhadores e aposentados, e para atingir os objetivos defendidos pelo próprio Tribunal de Contas, devia possuir os seguintes órgãos de gestão e fiscalização com os seguintes poderes:
Um conselho diretivo, constituído por três membros nomeados pelo governo. A escolha podia ser um dos seguintes dois modelos, ou outro que fosse escolhido pelos beneficiários: (a) O modelo que vigorou nas Caixas de Previdência depois do 25 Abril enquanto existiram: o presidente era indicado pelo governo, um vogal pela CGTP e outro pela UGT, mas agora propostos pelos sindicatos da Função Pública; (b) No caso dos sindicatos e das associações de aposentados não estarem interessados em indicar pessoas para o conselho diretivo, a escolha seria feita pelo governo, mas o governo só os podia nomear se não tivessem a oposição do conselho de fiscalização dos representantes dos sindicatos e das associações dos aposentados da Função Pública. É evidente que tanto num caso como em outro seria exigido um perfil adequado que ficaria definido nos Estatutos.
Um conselho de supervisão constituído por representantes das associações sindicais da Função Pública e das associações de aposentados com poderes efetivos de fiscalização os quais incluiriam nomeadamente os seguintes: (a) Aprovar objetivos estratégicos: (b) Aprovar o Plano de Atividades e o Orçamento e o Relatório e contas anuais do Instituto com base em pareceres elaborados pela comissão de auditoria, que depois seriam homologados pela ministério da tutela; (c) Fiscalizar as atividades do conselho diretivo, o que pressupõe o acesso total à informação necessária para o poder fazer; (c) Pronunciar-se sobre as convenções e contratos com base em pareceres da comissão de auditoria; (d) Garantir a sustentabilidade financeira do Instituto aprovando medidas adequadas com base em pareceres e recomendações do conselho diretivo e da comissão de auditoria medidas essas que, para ser implementadas, teriam de ser homologadas pelos Ministérios da tutela; (e) Receber comunicações e reclamações dos beneficiários e trabalhadores da ADSE dando seguimento e resolvendo.
Uma comissão de auditoria constituída por três membros nomeados pelos Ministérios da tutela, após aprovação do conselho de fiscalização, sendo um médico que presidiria, um ROC e outro perito em contratos e convenções na área da saúde, incluindo contratos programa, os quais seriam responsáveis pelo controlo da legalidade, da regularidade e da boa gestão financeira e patrimonial do instituto, elaborando pareceres e recomendações sobre os atos de gestão do conselho diretivo (convenções, contratos, orçamentos, contas, etc.), sobre a sustentabilidade financeira do Instituto e propondo as medidas adequadas, sobre normas a implementar para controlar consumos excessivos ou desnecessários, sobre a correção e veracidade da contabilidade, sobre o processo de prestação e divulgação das contas, etc., pareceres e recomendações essas a enviar ao conselho diretivo, à comissão de fiscalização e ao ministério da tutela, os quais após aprovação pelo conselho de supervisão e homologação pelos ministérios da tutela seriam de aplicação obrigatória para conselho diretivo.
Eis uma proposta dos órgãos de gestão e de fiscalização do Instituto Público de gestão participada que garante, a nosso ver, o controlo efetivo dos trabalhadores e aposentados da Função Pública, a ser melhorada ou mesmo alterada com base no debate dos interessados (é fundamentalmente um contributo para promover e facilitar o debate e a reflexão).
Para finalizar um episódio que carateriza bem a impunidade e o arbítrio que impera atualmente na ADSE. No dia 29.6.2016, numa audição parlamentar o diretor geral da ADSE foi confrontada por uma deputada com a pergunta: Por que razão o conselho consultivo da ADSE, onde estão os representantes dos sindicatos, já não se reúne há vários anos? E a resposta insólita do diretor geral foi a seguinte: “porque não se constituiu”. E isto apesar de constar do artº 5 do Decreto-Regulamentar 44/2012 e do Decreto-Lei 152/2015, de ele ser o presidente deste conselho, portanto responsável pela sua convocação, e do conselho constar do próprio organigrama que está disponível no “site” da ADSE.
O diretor geral arroga-se em não cumprir a lei, julga-se acima da lei, e sente-se impune. Será que o ministro da Saúde está de acordo com isto?