Artigo de Carlos Gaivoto.
A pertinência dum debate democrático participativo e transparente acerca da infraestrutura de transporte é colocada não só pela actualidade do ainda vigente PETI3+ do governo CDS/PSD e consubstanciado num plano de investimento elaborado pelo GTIEVA como, também, pela proposta orgânica do XXI governo constitucional de criação dum ministério do planeamento e infraestrutura.
É, pois, incontornável trazer para este debate todo o PETI3+/GTIEVA de prioridade às mercadorias, considerando outros princípios e objectivos de aplicação dos fundos comunitários de 21,1 mil M€, dos quais, 6,1 mil milhões são para infraestruturas de transporte e destes, só 750 M€ estão afectados ao TP.
Trata-se, então, de saber se a proposta do GTIEVA é “inútil e imposta” para a ferrovia ou se há alternativa com outros critérios e princípios gerais neste contexto de crise económica e financeira, como os referidos por Philippe Mühlstein(1), a saber:
- “la remise à niveau du réseau classique et le maintien en bon état des gares et des triages sont prioritaires sur la construction de nouvelles infrastructures”;
- “La remise en cause du culte énergivore et polluant de la vitesse et la diminution globale des transports de fret impliquent…de réorienter ceux-ci vers les modes les moins nuisant s’ils peuvent rendre le même service » ;
- « L’hégémonie d’un mode de transport ne peut correspondre à une politique adéquate, qui doit rechercher la complémentarité en recourant à chaque mode selon son efficacité environnementale, sociale et technique » ;
- « Une nouvelle infrastructure est défendable si elle n’accroît pas les transports, mais sert à transférer effectivement des trafics existants de l’avion, de la voiture ou du poids lourd vers le train, vu ses atouts énergétiques et environnementaux » ;
- « Une politique de transport écologiquement et socialement pertinente ne peut se concevoir sans politiques d’aménagement du territoire, de logement et d’urbanisme, industrielle, de fiscalité du bâti » ;
- «… l’actuelle hégémonie routière (près de 85 % des trafics de voyageurs et de fret) ne résulte pas du hasard, mais d’une politique pro-routière constante et tenace de tous les gouvernements successifs depuis 1945. Il ne s’agit donc pas de dépenser plus, mais de dépenser autrement.»;
- « Les « partenariats public/privé » (PPP) traduisent le principe capitaliste : privatisation des profits et socialisation des pertes »;
- « Pour le fret, il convient de s’opposer aux projets d’autoroutes ferroviaires (AF) lorsqu’ils ne servent qu’à permettre aux poids lourds de franchir, sur de courtes distances, un obstacle montagneux ou une zone sensible : l’AF constitue alors une aide au transport routier et pas une alternative. ».
Acessibilidade sustentável e rede ferroviária
De facto, toda a lógica da proposta do GTIEVA não respeita em larga escala estes princípios e orienta o investimento na ferrovia assente nos corredores dos fluxos das mercadorias(2), ao contrário da grande prioridade da transição ecológica (3) da cidade e região, assente na geografia urbana e humana com o TP.
Trata-se, portanto, de encontrar mecanismos de reflexão estratégica que não se resumem à “tecnocracia” do Estado mas, saibam antes aplicar critérios assentes numa política de transição ecológica das redes e das cidades, cuja prioridade são as pessoas. No caso português, as áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, para além doutras regiões – ver Figura 1, terão muito mais a ganhar quando a economia das suas regiões não dependa de critérios e objectivos enviezados como os que foram apresentados por este GTIEVA no âmbito do QCA 2014-2020. A economia urbana deve concentrar-se no bem-estar das pessoas e nas escolhas do socialmente necessário, evitando o desperdício irracional dum sistema sustentado sucessivamente por crises sobreprodução e de especulação.
Figura 1 – Integração e Coerência Territorial e Social da rede ferroviária nacional e área geográfica
Fonte: Carlos Gaivoto
Actualidade da COP21, o programa do XXI governo e o apoio parlamentar do PS, PCP, BE e Verdes.
Se lermos as Orientações e Objectivos das propostas que esta conferência mundial da ONU tem para (e dos) países acerca do combate ecológico de cada um por causa das alterações climáticas, nomeadamente, às que se referem à descarbonização do modo de produção e do modo de vida subjacente ao sistema capitalista, cedo nos colocamos na perspectiva de transição ecológica das cidades e redes de transporte, o que obrigaria a uma melhor elaboração de Plano e Programa deste XXI governo para se articular os projectos de ordenamento do território, urbanismo, transportes e energia com reformas do sistema fiscal e da “Organização Institucional do TP urbano em Portugal”.
Por isso, não faz muito sentido que estes aspectos apareçam contextualizados em ministérios diferentes – ver págs. 48, 161 a 166, 171 e 192 a 195 do Programa do XXI Governo. Precisa-se, portanto, da “Organização Institucional do TP Urbano em Portugal”, onde fique claramente identificados as Autoridades Responsáveis de Transporte (ART), os instrumentos (ex: PDU, SCOT, etc.) e o financiamento deste sector(4), em que o direito à cidade das populações não pode ficar dependente dos modelos de consumo e de “produtivismo” a eles associado, nomeadamente, o que tem sido em grande parte a base da evolução das crises e do prolongamento do sistema com a dispersão urbana e respectiva especulação imobiliária(5).
Ou seja, apesar do Governo estar no princípio da sua legislatura e num contexto de aplicação de pacotes de medidas que façam a inversão dos impactos negativos das medidas de austeridade dos últimos quatro anos, ele terá que apostar mais afoitamente na reforma institucional do sector dos transportes, da administração do território, do ambiente e energia, através de políticas públicas em que as condições de trabalho e de vida se enquadrem em alternativas de descarbonização da sociedade e da rápida transição ecológica das cidades e das redes – ver Figura 2.
Figura 2 – Consumo de combustível fóssil por sector e as emissões GEE do sector dos transportes
Isto significa que todo e qualquer planeamento e investimento público na infraestrutura de transporte não sejam só revistos como uma intervenção contraciclo Keynesiano mas, antes numa aposta duma ecologia urbana em que a geografia urbana e a geografia humana sejam equacionadas em factores de desenvolvimento sustentável, o que significa, por outras palavras, a mudança de paradigma do consumo e do modo de produção, na perspectiva do eco-socialismo em que as políticas de planeamento dependem de escolhas sociais e políticas em defesa de maior justiça social e territorial e, portanto, mais avançada do que a preocupação e o objectivo duma economia “circular”(6).
Planeamento e Infraestruturas – visão estratégica, a economia “circular” e o eco-socialismo
Nesse sentido, a leitura da rede ferroviária não pode nem deve ficar desligada da realidade económica e social dos grandes centros urbanos e da sua articulação com as regiões. Dentro da Europa, nalguns países, regiões e cidades, esta leitura tem sido realizada atentamente através de recuperação de antigas linhas ferroviárias abandonadas e agora recuperadas regionalmente, com dinheiros públicos, cujos objectivos prioritários são criar condições de acessibilidade alternativas em TP com redes híbridas a promover serviço urbano, suburbano e regional, integrados numa lógica de coerência territorial e social da respectiva área geográfica em que se insere. O “share tracking” é uma das estratégias que se aplica.
Ora, nesta abordagem, convém recordar alguma visão estratégica que para além de um dos “aspectos importantes referidos no recente livro da ONU(7), ou seja, tratar o desafio da sustentabilidade da mobilidade urbana através da integração do uso do solo com o planeamento do sistema de transportes e, em particular, reduzir todo o referencial de externalidades negativas causadas por sistemas essencialmente “carbonizados” e com impactos negativos nas cidades e regiões(8) é, também, avaliar a forma e estrutura urbana” desses territórios de modo a regenerá-los através da requalificação urbana naquele contexto de maior justiça social, territorial e ambiental.
A dimensão social, ambiental e económica têm, nesta abordagem holística, o seu aspecto estratégico essencial para se compreender a grandeza e o benefício que deve estar presente em qualquer proposta de acessibilidade sustentável que se faça doravante, considerando-a como urgente na resolução da problemática da dependência energética em combustíveis fósseis, ou na melhoria do ambiente urbano pela qualidade de vida que se pretende para as cidades e regiões.
Ora, tais aspectos estratégicos não estão desenhados nem evidenciados naquele programa de investimento 6,07 mil milhões de € do GTIEVA, uma vez que assume inteiramente uma visão unidimensional (a mercadoria), relegando, por exemplo, a questão do TP como mero apêndice duma política nacional, no quadro do PETI3+ e a ser resolvida, não pelo reforço institucional das AOTU mas, como medida de gestão, pela abertura das concessões a privados(9). Por isso, é urgente a suspensão imediata do PETI3+ e do respectivo plano de investimento ferroviário, devendo-se rapidamente sujeitar a uma revisão de projectos com prioridade ao TP urbano por regiões e cidades – ver Figura 1.
Tal como se tem vindo a referir, o crescimento disperso das cidades (urban sprawl) acarreta um conjunto de problemas sociais, ambientais e económicos que muitas cidades europeias têm combatido com políticas públicas coerentes com a maior coesão social e territorial, através de prioridade de redes de transporte público e apoio aos modos não motorizados (marcha a pé, bicicleta), não só por uma questão ecológica ou ambiental mas, porque perspectivam uma sustentabilidade que devolva à cidade a sua função de integração e não de exclusão social e territorial.
Será neste contexto estratégico que melhor se pode compreender a política (multidimensional) do “Grennelle Environnement” ou uma Carta de Äalborg ou mesmo o Pacto dos Autarcas (Convenant of Mayors)(10) ou ainda as políticas de transporte recomendadas no Livro Verde aprovado pelo Parlamento Europeu e adoptado pelo Conselho, Comissão Económica e Social e a Comissão das Regiões. Tais “desígnios” são do agrado de muitas cidades europeias e aos quais, já aderiram muitas cidades portuguesas e que nos levará necessariamente a outro debate de não somenos importante, como o da descentralização e o da regionalização, como impulso à Reforma do Estado, tanto do agrado do Parlamento mas, nunca antes, tão urgente porque continuamente adiado.
É claro que isto também significa uma discussão em simultâneo acerca da descentralização do Estado, uma regionalização que tarda e que não pode ficar-se pela lei 75/2014 (CIM) ou pelo regime jurídico dos usos do solo (lei 31/2013). Este XXI governo, gerido pelo PS e com o apoio dos partidos de esquerda (PS, PCP, BE e PEV) pode e deve lançar desde já esse desafio e ajudar a construção desse novo modelo. Será essa a lógica do sector dos transportes estar repartido por três ministérios? Incluindo o do Mar?
No Programa XXI (pacotes de medidas pelos VIII capítulos) há esta lacuna estratégica em que a defesa do Estado Social não está a ser recuperada através dum Plano que evidencie não só as orientações e objectivos estratégicos de desenvolvimento sustentável mas, também, através dum programa cujos projectos tivessem incidência nas prioridades de justiça social, territorial, ambiental e energética. Esse será por certo, o grande desafio dos partidos à esquerda e, em particular, do XXI Governo liderado pelo PS.
Conclusão
Quando se trata de investimento público e acordos de parcerias, a linguagem oficial do Estado Central ainda está muito focalizada nos desafios da economia (visão unidimensional) apoiada por entidades do Estado que de algum modo dão substância às orientações políticas de quem está no governo. No caso do PETI3+, apesar de ter como base o PNPOT; PET; Estratégia de Fomento Industrial; RTE-T e o corredor Atlântico; PENT e Estratégia Nacional para o Mar; a metodologia seguida só evidenciou a incidência negativa que estes macro-planos (muito orientados para a acessibilidade da import/export da mercadoria) têm nas opções estratégicas de escolhas colectivas do investimento público e, por conseguinte, das operações/projectos programados por essas entidades oficiais.
O que se conseguiu evidenciar é que na visão política (multidimensional) torna-se necessário precisar e actualizar essas prioridades sob a perspectiva do que é a sustentabilidade das cidades e regiões que não se esgotam só com a problemática da economia e do sector dos transportes mas, incluem a acessibilidade e mobilidade sustentável, o ambiente urbano, a energia conquanto isso signifique a diminuição das externalidade negativas e o aumento da eficiência económica não sujeita a qualquer lógica produtivista, como por exemplo, a corrente que defende o crescimento zero – mais qualidade e menos quantidade – ou seja, enquadrar a transição ecológica das cidades e regiões no eco-socialismo.
Existem instrumentos como os PDU (Planos Deslocação Urbana) e ECOT (Esquemas de Coerência Territorial) que devem ser valorizados enquanto na organização institucional do transporte e ordenamento do território, para além da formação das AOTU (Autoridades Organizadoras do Transporte Urbano) e das Agências de Urbanismo para apoiar as novas competências das CIM, enquanto órgãos a ser eleitos para a reforma de descentralização do Estado.
Ora, isto tem tanto mais consequências nas opções estratégicas de transição ecológica das cidades e regiões, quanto a importância da consciência mais participativa das populações nas questões ambientais, territoriais, energéticas e económicas duma cidade e duma região.
O PETI3+ não está a este nível, como ignora esta avaliação da importância da proximidade de elaboração dos planos que respondam a estes desafios do desenvolvimento sustentável com outros critérios e objectivos tal como ficou demonstrado em Cartas de Cidades (Äalborg; Pacto dos Autarcas) ou de recomendações internacionais (Livro Verde; Livro Branco) em que os recentes programas WHO sustentados pela ONU põem na ordem do dia, a necessidade urgente de melhorar a qualidade do ar e de vida das cidades. A perspectiva eco-socialista será mais abrangente e mais coesa e coerente com o desenvolvimento sustentável, devendo ser rapidamente trazido para esse debate republicano e democrático de criação de cidades eco-socialistas.
Por último, em termos de infraestrutura ferroviária, numa perspectiva de planeamento do território e da acessibilidade alternativa ao automóvel, terá de ser desenvolvida em estratégias de interoperabilidade/ multimodalidade, em vez de intermodalidade, contribuindo de forma positiva para a reabilitação das cidades e regiões com o máximo aproveitamento de infraestruturas e equipamentos ferroviários e rodoviários. A este nível, em cada uma daquelas áreas geográficas cobertas pela infraestrutura ferroviária haverá que rever Planos de Deslocações Urbanas (território, mobilidade, acessibilidade, ambiente e energia) com as prioridades de investimento público. Poderão ser acrescentados vários exemplos para ilustrar-se como é que a partir dum eixo ferroviário principal pode ser integrada a acessibilidade ferroviária ligeira de superfície, como forma de se chegar aos centros urbanos e dar uma outra dimensão à articulação do urbanismo e transportes.
Será também por aqui que a transição ecológica das cidades e regiões ganha e é através de programas de investimento que orientem estas escolhas colectivas que se pode responder aos desafios lançados pelos Livros Branco e Verde dos Transportes e o Livro Branco do Financiamento da transição ecológica.
NOTAS:
1 — « Les projets de nouvelles infrastructures ferroviaires suscitent des réactions tranchées et hostiles d’associations ou de partis se réclamant de l’écologie, de l’altermondialisme ou de la « gauche de gauche ». Ces réactions les conduisent à s’opposer à tous ces projets et à exiger dans tous les cas l’alternative consistant à utiliser plus intensivement les lignes ferroviaires existantes, moyennant leur modernisation. Ce systématisme accompagne un vaste amalgame de tous les projets, ferroviaires ou autres, à des « projets inutiles et imposés ». Ce vocable est mobilisateur, tant les projets plus ou moins pharaoniques, coûteux pour le contribuable et souvent très nuisant pour l’environnement, ont proliféré depuis les années 1950-60, justifiés par l’idéologie productiviste de la « croissance » qui domine encore parmi le personnel politique. Pourtant, ce vocable et cet amalgame sont réducteurs et fallacieux. Plutôt que de céder au simplisme d’une opposition systématique, ne convient-il pas d’examiner au cas par cas les projets ferroviaires pour déterminer l’intérêt d’en réaliser certains, en tout ou partie, et définir à quelles conditions précises cet intérêt pourrait se concrétiser, à la fois sur les plans écologique et social ? »
– Philippe Mühlstein, 23 mai 2014, « Les projets d’infrastructures de transport, tous «inutiles et imposés” » ? in Les Possibles — No. 03 Printemps 2014, ed. https://france.attac.org.
2 — http://ec.europa.eu/transport/themes/infrastructure/ten-t-guidelines/corridors/corridor-studies_en.htm
3 — Azam, Geneviève ; Gadrey, Jean et all – “Financement de la transition écologique – nos analyses et propositions” – « Contribution à la consultation publique de la transition écologique », Rapport ATTAC, Janvier 2014a
4 — Carlos Gaivoto, Nov.2014 – tema 1:“A articulação do PDU e do ECOT na qualidade da FBCF das políticas de solo, ambiente, energia, território e urbanismo”; tema 2: “A integração das Autoridades Organizadoras do Transporte Urbano (AOTU) e das Agências de Urbanismo (AU) no ordenamento do território, urbanismo, acessibilidade e mobilidade urbana.” e tema 3: “A proposta do PETI3+/GTIEVA está de acordo com o H2020 e defende a qualidade da FBCF para os territórios e populações das regiões e das cidades? Uma rede TCSP para o Baixo Mondego e o Alto da Estremadura, como transição ecológica das cidades e regiões” – comunicações ao Encontro Anual da AdUrbem, Universidade do Minho – Braga.
5 —David Harvey, 2011, « Il existe également une spécificité géographique dans le fait que la production d’espace et les monopoles spatiaux font intégralement partie de la dynamique de l’accumulation, non seulement à cause de l’évolution des diagrammes de flux de marchandises dans l’espace, mais également en vertu de la nature même des espaces et des lieux crées et produits sur lesquels s’opèrent ces mouvements. C’est précisément parce que toutes ces activités (qui représentent d’ailleurs un domaine d’une importance considérable pour la production de valeur et de plus-value) se déroulent sur le très long terme que les combinaisons de capital financier et d’engagements de l’État sont essentielles pour leur fonctionnement. Ces activités sont clairement spéculatives sur le long terme et risquent toujours de reproduire ultérieurement, à plus grand échelle, des problèmes identiques à ceux qu’elles sont censées résoudre. D’où le risque élevé de crise pour les investissements dans les aménagements urbains et dans d’autres formes d’infrastructure physiques (autoroutes et réseaux ferrés transcontinentaux, barrages, etc.).» in « “Le capitalisme contre le droit à la Ville », www.editionsamsterdam.fr
6— Brussels, XXX COM(2015) 614/2 – “Closing the loop – An EU action plan for the Circular Economy “ – Communication from the Commission to the European Parliament , the Council, the European economic and social committee and the committee of the regions.
7 — “Planning and Design for Sustainable Urban Mobility: Global Report on Human Settlements 2013”, ed. Earthscan from Routledge, 2013
8 — “Globalement, le scénario « fil de l’eau » met en évidence les effets de politiques de mobilité urbaines restant enfermées dans le « cercle vicieux de la dépendance automobile », avec une hausse de 30% de l’énergie consommée par les transports urbains, une augmentation de 30% des gaz à effet de serre produits au niveau mondial, une hausse de 30% des décès dûs aux transports urbains (85% des victimes se trouvant en Afrique, au Moyen Orient ou en Asie), une augmentation de 60% du trafic urbain, se traduisant par plus de congestion et une occupation accrue de l’espace public. Le scénario « PT x 2 » propose un découplage entre l’augmentation de la mobilité urbaine et la production d’externalités négatives. Il fait l’hypothèse qu’en 2025, le nombre global de déplacements et les parts modales du vélo et de la marche resteront identiques à leurs valeurs de 2005. Par contre, il suppose que, globalement, la part modale des transports publics passera de 15 à 30%. Cette dernière hypothèse se traduit par des objectifs très différents d’une région à l’autre. En Europe, il s’agit bien de doubler la part modale du transport public (de 15 à 30%), en maintenant la part du vélo et de la marche à 30% et en ramenant la part de la voiture à 40%. Dans ce scénario, la consommation d’énergie et la production de gaz à effet de serre restent stables. La production de GES en Europe diminue de 20% entre 2005 et 2025, ce qui est en ligne avec les objectifs affichés. Le nombre des victimes d’accidents de la route diminue de 15%. La démarche prospective « 2025 = PT x 2 » de l’UITP ouvre donc des horizons intéressants aux acteurs européens de la mobilité urbaine en leur montrant les enjeux économiques, sociaux et environnementaux du développement des transports publics dans les villes du monde et dans les villes européennes en particulier.” – in “La mobilité urbaine en Europe: report modal, enjeux et outils”, ed. CERTU, Strasbourg 2012.
9— Pág.101-105, do PETI3+, Ministério da Economia, Abril 2014. Nem a figura de operador interno é sequer considerada.
10 — “The idea of sustainability in urban mobility has moved beyond a focus on ecology and the natural environment to also include social, economic and institutional dimensions. Furthermore, it has moved beyond the preoccupation with movement and flows within urban settings to looking at enhancing proximity in space. A holistic and integrated approach to urban land-use and transport planning and investment is needed if urban areas are to become socially, environmentally and economically sustainable.
Accordingly, four pillars of sustainability are considered in the review and analysis of urban mobility in this report; namely the social, environmental, economic and institutional dimensions. These are not separate or isolated, as there are important synergies and co-benefits. For instance, pursuing economic sustainability can also confer environ mental benefits, such as instituting taxation policies that also conserve energy. In the early 2000s, Japan phased in reduced ownership taxes on fuel-efficient vehicles by 25 to 50 per cent and imposed higher charges on large-engine vehicles, including vehicles that were more than ten years of age.78 While regulatory and fiscal instruments can be used to promote urban sustain ability, as mentioned earlier, the most effective mechanism is the effective utilization of the planning process.” – page 9, in “Planning and Design for Sustainable Urban Mobility: Global Report on Human Settlements 2013”, ed. Earthscan from Routledge, 2013